Partidos políticos: entes públicos, asociaciones privadas, ¿o qué?

​Concepto de partido político.
 
Como bien nos recuerda Lowenstein, cuando el individuo aislado se une con otros en virtud de una comunidad de intereses, tiene entonces la posibilidad de ofrecer mayor resistencia a los detentadores del poder estatal que si tuviese que enfrentarse aisladamente: “unido con otros, ejerce una influencia sobre las decisiones políticas que corresponde a la fuerza de grupo.”[1]
 
Según el Tribunal Constitucional alemán, “en la democracia de hoy sólo los partidos pueden unir a los ciudadanos en grupos capaces de acción política. Aparecen precisamente como el altavoz del que se sirven los pueblos que han accedido a la mayoría de la edad política para poder expresarse articuladamente y adoptar decisiones políticas”[2]. De hecho, de no existir los partidos como elemento interpuesto, “el pueblo simplemente no estaría en situación de poder ejercer influencia política sobre el acontecer estatal ni tampoco de realizarse políticamente a sí mismo. En la democracia moderna, si no existiesen los partidos, el pueblo no haría otra cosa que vegetar políticamente, impotente y sin ayuda.”[3]
 
En un sentido amplio, podríamos definir al partido político como aquel grupo de hombres unidos con el fin de promover, por medio de sus esfuerzos conjuntos, el interés nacional sobre la base de algún principio particular en el que todos ellos coinciden. En esa misma página, podríamos definir a los partidos políticos como asociaciones “de personas que comparten una misma ideología y que se proponen conquistar, conservar o participar en el ejercicio del poder político.”[4]
 
Por su parte, el Tribunal Constitucional dominicano los ha definido como “un espacio de participación de los ciudadanos en los procesos democráticos donde  los  integrantes  manifiestan  su  voluntad  en  la  construcción  de propósitos  comunes, convirtiéndose  de  esta  manera  en  el  mecanismo institucional  para  acceder  mediante  la  propuesta  de  candidaturas  a  los  cargos  de  elección  popular  y  desde  allí  servir  al  interés  nacional,  el bienestar colectivo y el desarrollo de la sociedad.” (Sentencia TC/0006/14 §10.2.n).
 
La necesidad de los partidos es innegable en Estados nacionales como los contemporáneos que, al estar compuestos por millones de personas asentadas sobre un territorio más o menos extenso, hacen imposible el ejercicio directo del poder por parte de los ciudadanos y por tanto requieren de la representación política. Esa representación no puede constituirse directamente a partir de la diversidad de opiniones existentes en una sociedad y requiere de instrumentos de intermediación entre la sociedad y el Estado que contribuyan a la estructuración política de la sociedad y a la racionalización del proceso electoral.
 
Por tanto en conclusión, los partidos políticos son precisamente “esos instrumentos de intermediación entre la sociedad y el Estado sin los cuales la democracia representativa no pudiera funcionar. Es por ello que todo Estado democrático es necesariamente un Estado de Partidos y que la existencia de los partidos es la consecuencia lógica de la existencia del Estado Constitucional.”[5]
 
Naturaleza jurídica del partido político
 
Al analizar la naturaleza jurídica de los partidos políticos aparecen confrontadas dos grandes posiciones doctrinales y jurisprudenciales: A) El partido político es un órgano del estado, o más concretamente un órgano constitucional, es decir, una especie del género; y, B) El partido político es una asociación de derecho privado que ejerce funciones públicas de relevancia constitucional.
 
En virtud del reconocimiento constitucional de los partidos y de su influencia en la formación de la voluntad política, hay quienes interpretan que los partidos son órganos del Estado[6], o que son órganos del pueblo.
 
En ese tenor, dentro de la doctrina constitucional dominicana se encuentran los que arguyen que a partir de su regulación constitucional “el constituyente ha querido dejar claramente establecido que los partidos políticos son instituciones de derecho público, con un fin supremo, que es el de ser canales idóneos de participación en el sistema democrático”[7]. En esa misma página, se encuentra una parte de la doctrina mexicana, que entiende que “al caracterizarlos nuestra Constitución como entidades de interés público, pasan a ser intermediarios entre el pueblo y el Estado, para tal efecto gozan de prerrogativas como: el financiamiento público y acceso a los medios de comunicación social, con el propósito de que puedan cumplir los fines que la constitución les exige.”[8]
 
Por otro lado, los partidos políticos tradicionalmente han sido reconocidos como órganos de derecho privado debido a que en su naturaleza se ha insertado como uno de sus elementos esenciales el derecho a la libre asociación. Como bien apunta García Guerrero:“la cualidad privada destaca si se considera su forma de operar en la sociedad, sobre todo, si se atiende a la formación de los partidos políticos que es libre y espontánea, dependiendo de la voluntad de los ciudadanos, esto es, se cimienta en el principio que rige el derecho privado: la autonomía de la voluntad” [9]. Sin embargo, lo anterior no es suficiente para concluir que estamos frente a un organismo de una estricta naturaleza privada.
 
Por tal motivo, es que algunos defienden que “los partidos son asociaciones privadas con funciones constitucionales, pero que no los convierten en órganos del Estado. Son, por el contrario, asociaciones privadas que aglutinan y articulan los intereses y cosmovisiones de determinadas clases y grupos sociales.”[10]
 
Dentro de los que entienden que el partido político no es un órgano del Estado, se encuentra el Tribunal Constitucional español, quién se ha expresado en los siguientes términos: “[…] los actos de un partido político no son actos de un poder público […] Los partidos políticos son como expresamente declara el artículo 6, creaciones libres, producto como tales del ejercicio de la libertad de asociación que consagra el artículo 22. No son órganos del Estado […] la trascendencia política de sus funciones […] no altera su naturaleza”[11]. En efecto, aunque “los partidos desempeñan en las elecciones las funciones de un órgano constitucional en tanto en cuanto concretizan las diferentes alternativas electorales, […] no son parte del Estado, son independientes frente al Estado.”[12]
 
Como bien lo ha dicho Jorge Prats, “no se trata de simples asociaciones privadas pues la constitucionalización de los partidos es un indicador claro que las asociaciones partidarias están colocadas en un estatuto jurídico-constitucional diferente al de las primeras. Los partidos son mediadores entre el pueblo y el Estado, son la bisagra del Estado constitucional, el punto neurálgico de imbricación del poder del Estado jurídicamente sancionado con el poder de la sociedad democráticamente legitimado”[13]. Y es que, “en todo caso, aquellos que ven en los partidos un órgano estatal mediato, es decir, un órgano del pueblo como órgano estatal, no quieren incluirlo en el aparato estatal, sino en el pueblo. Los partidos son órganos auxiliares del pueblo y deben actuar en su favor incluso cuando participan a través del Parlamento en el aparato estatal.”[14]
 
Entiendo que García Guerrero, explica con meridiana claridad donde estriba el conflicto de la naturaleza jurídica de los partidos políticos al reflexionar que: “los partidos hunden sus raíces en la sociedad para poder recoger y sintetizar la pluralidad de voluntades populares, continúan con esta función en los principales órganos constitucionales y cuando manifiestan ante éstos la voluntad que han contribuido a formar, así como al realizar la síntesis final, convirtiendo la pluralidad de voluntades populares en voluntad estatal. Cuando operan en la sociedad se asemejan a asociaciones privadas, cuando se mueven en los órganos constitucionales parecen de dotarse de cualidad orgánica, de ahí su intrincada naturaleza jurídica y la facilidad de confundirla, según se ponga el acento en uno u otro momento de su función.”[15]
 
En ese orden de ideas, se encuentra una posición intermedia que a su vez puede subdividirse en una primera que se sitúa más cerca de la tesis del órgano del Estado: “Sujetos Auxiliares del Estado que ejercen funciones públicas, reconocidas constitucionalmente.”[16]
 
De ese modo, García Guerrero estima que “desde una teoría representativa propia del Estado de partidos, más que unidades de un órgano constitucional complejo formado por todos los partidos políticos existentes en un momento dado o al menos por los que gozan de representación parlamentaria, los partidos tienen una cierta cualidad orgánica, pero se sitúan en un ámbito, el de lo social-público, equidistante entre la sociedad y el Estado.”[17]
 
Así lo enseña la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional Federal alemán, quién viene afirmando que aunque los partidos no son órganos constitucionales gozan sin embargo, de una cierta cualidad orgánica en cuanto que colaboran con los órganos constitucionales en la formación de la voluntad estatal[18].
 
La vertiente pública de los partidos políticos se manifiesta en diferentes aspectos. En primer lugar, la Constitución contiene su regulación esencial al igual que sucede con los órganos constitucionales, especie de los del Estado, como el Tribunal Constitucional, el Tribunal Superior Electoral, el Defensor del Pueblo, etc. Además, de que conforme se ha explicado en apartados anteriores, en una teoría representativa propia del Estado de partidos, como la posibilitada por nuestra Constitución, el Estado requiere, no sólo de forma esencial, sino imprescindible, la existencia y el funcionamiento de los partidos políticos.
 
Además de por otros motivos ya señalados, este carácter esencial viene reforzado porque los partidos permiten que surjan los restantes poderes del Estado y, fundamentalmente, hacen posible la efectiva residencia de la soberanía nacional en el pueblo – con una profundización democrática sustancialmente mayor que en la democracia liberal - , al sintetizar las diversas voluntades presentes en el mismo, permitiendo, posteriormente, su reducción a la unidad. Por eso para Giannini, “los partidos políticos, en todos los países, se han convertido, hoy día, en verdaderos y propios poderes públicos.”[19]
 
En tercer lugar, el fin perseguido por el partido es en interés del Estado y a esta realidad no obsta el que implique una determinada concepción ideológica del mismo, ni el que realicen actividades con otras finalidades, pues éstas son necesarias para la consecución de su fin último: la confluencia de las diferentes voluntades, en la voluntad unitaria del Estado. En efecto, “el partido, es verdad, es una asociación de individuos, pero, a diferencia de las otras asociaciones, tiene esta particular característica: tiende a determinar la política nacional, no ya a satisfacer los intereses particulares.”[20]
 
En adición, la mayor parte de su financiación es con cargo a los presupuestos generales del Estado y se fiscaliza, como en los demás órganos del Estado, su contabilidad, sin limitarse, como en las asociaciones privadas, a los fondos de naturaleza pública sino que abarca los ingresos de origen privado, estableciendo restricciones a la recepción de estos fondos que serían inadmisibles en una naturaleza privada.
 
No obstante lo anterior, existen elementos que no nos permiten concluir que los partidos políticos constituyen en sentido estricto, instituciones públicas. En ese tenor, hay dos características de los órganos del Estado que los partidos no reúnen plenamente: Cuando un partido político expresa su voluntad, ésta no es atribuible en todo momento al Estado, pese a que esto es una cualidad propia de sus órganos. De esa manera, los partidos no expresan la voluntad estatal, precisamente, porque su función es una continua síntesis para posibilitar su manifestación.
 
Y por último, la formación de un partido político es libre y espontánea, dependiendo de la voluntad de los ciudadanos. Esta es la característica que diferencia básicamente a los partidos de los órganos del Estado. La voluntariedad en su formación es un requisito imprescindible impuesto por el principio democrático.
 
Nuestro Tribunal Constitucional, ha reconocido dicha doble vertiente – pública y privada – de los partidos políticos. Cuando ha dicho que “de la lectura del artículo 216 de la Constitución “se  aprecia  que  el constituyente ha querido dejar claramente establecido que los partidos políticos son instituciones públicas”[21],  pero reconociendo luego que los mismos son “de  naturaleza  no estatal con base asociativa”[22], confirmando precisamente, los puntos que acabamos de discutir respecto de su naturaleza.
 
Conforme se puede apreciar, no es cierto (como se ha pretendido afirmar) que el Tribunal Constitucional se haya inscrito dentro de la corriente que considera a los partidos políticos como entidades de un carácter público íntegro, sino que, como es el consenso doctrinario y jurisprudencial internacional, nuestro máximo intérprete constitucional inscribe a los mismos dentro de una naturaleza especialísima que mantiene una esfera tanto pública como privada, es decir, que se puede concluir que los partidos políticos, tal como lo ha dicho un sector del Tribunal Constitucional español: “se sitúan en la zona gris entre lo público y lo privado, distinción esta última que no puede formularse en nuestros días de forma tajante”.[23]
 
Reconocer esa naturaleza tanto pública como privada de los partidos políticos es sumamente importante, ya que esto sirve para definir los límites constitucionales al control de las actuaciones internas de los partidos políticos por parte de los poderes ejecutivo, judicial y legislativo. En ese sentido, en tanto no son meramente organizaciones de derecho privado, se permite cierta injerencia dentro de sus actuaciones internas, pero, como tampoco pueden considerarse como entidades estrictamente de derecho público, dicha injerencia no es una carte blanche para controlar sus actuaciones, ya que la misma se encuentra limitada por los derechos que le asisten por su naturaleza privada, que evidentemente, se mantiene.


[1]Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1976, p.423.

[2]BvergGE 1,223.

[3]Leibholz, Gerhard. “Representación e identidad”. En Kan Lenk y Franz Neumann (eds.). Teoría y Sociología críticas de los partidos políticos, Anagrama, Barcelona, 1989,p. 205.

[4]Patiño Camarena, Javier. Nuevo Derecho Electoral Mexicano. IIJ-UNAM, 2006, p.385.

[5]JORGE PRATS, Eduardo. Derecho Constitucional, Tomo II, 3era Edición, IusNovum, Santo Domingo, 2012, p.474.

[6]Leibholz, Ob. Cit.

[7]V.V.A.A., RAMÍREZ MORILLO, Belarminio. Constitución comentada, FINJUS, Santo Domingo, 2011, p.416.

[8]Santacruz Favela, Julio César. “Partidos Políticos. Marco Teórico. Derechos y obligaciones en la legislación electoral federal”. UNAM, www.jurídicas.unam.mx, p.135.

[9] García Guerrero, Escritos sobre partidos políticos, Ob. Cit., p.169.

[10]González-Trevijano, Pedro y Arnaldo Alcubilla, Enrique. (Directores)Comentarios a la Constitución de la República Dominicana, Tomo II, La Ley, Universidad Rey Juan Carlos, Madrid, 2012, p.1123.

[11]STC 10/1983 de 21 de febrero.

[12]González-Trevijanoy Arnaldo Alcubilla, Ob. Cit., p.1125.

[13]Jorge Prats, Ob. Cit., p.480.

[14]Stein, Ekkhard. Derecho Político, Aguilar, Madrid, 1973, p.158.

[15] García Guerrero, Escritos sobre partidos políticos, Ob. Cit., p.169.

[16]Solozábal Echavarría, Juan José. “Sobre la constitucionalización de los partidos políticos en el Derecho Constitucional y en el ordenamiento español”, en Revista de Estudios Políticos, número 45, 1985, pp.160-161.

[17]García Guerrero, Democracia Representativa de Partidos y Grupos Parlamentarios, Ob. Cit., p.167.

[18]BVerfGE 4, 27, (31).

[19]Giannini, Massirno Severo. El poder público (Estados y Administraciones públicas), prólogo y traducción, Ortega, Luis, Civitas, Madrid, 1991, p.29.

[20]Zampetti, Per Luigi, Dallo Stato LiberalealloStatodeiPartiti, La rappresentanza política, Milán, 1965, p.126.

[21] (Sentencia  TC/0192/15 §10.k)

[22] (Sentencia TC/0531/15)

[23] Voto particular de la STC 10/1983